2019年拆迁条例全文最新改变解读

2009年的冬天，唐福珍自焚，北大五教授上书全国人大，终于将拆迁条例的是是非非在了政府官员面前，新的征收与拆迁条例似乎已经成为人们在2010年心愿之一。

　　《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)将被新条例取代的消息传开以来，多地出现了突击拆迁事件。2009年12月29日，建议全国人大常委会修改《拆迁条例》的北大五学者，再次向全国人大建言，要防止条例修订期间突击拆迁。

　　拆迁已经成为了一个惊心动魄的话题，总是与各种各样的悲剧或者闹剧联系在一起。每天都有数以万计的拆迁在中华大地上展开，“China”也被人们戏称为“拆呢”。2009年的冬天，唐福珍的自焚与北大五教授的上书，终于将《拆迁条例》的是是非非摆在了政府官员面前。此事件被中国人民大学法学院宪法与行政法治研究中心评为2009年“十大宪法实例”之首。

　　唐福珍的悲剧

　　2009年11月13日，成都市金牛区天回镇金华村的唐福珍在自家楼房顶上自焚，以阻止全副武装的执法拆迁队强制拆迁房屋。47岁的唐福珍因抢救无效而死亡。据唐福珍的丈夫胡昌明讲，2005年7月街道办与胡交涉，修路需要拆除胡的企业用房，因为该房是违章建筑，当时只答应补偿90万元，几次调整后补偿费提高至217万元。胡昌明认为，他陆续投入700余万元，难以接受217万元的补偿。

　　然而，事情还有鲜为人知的另一面，天涯“百姓声音”栏目一位叫“元聪”的网友发表了一篇《实地探访追查唐福珍事件真相》的帖子。帖子里描述了金华村的情况，“这是一个发展缓慢的城郊结合部，脏乱差比较严重，灰尘很大。公交车、大卡车、摩托车、自行车、三轮车挤在一条狭窄的道路上，慢慢磨起走，行人穿来穿去。”帖子里提到，“据旁边一个大爷说，路是通往川陕路的一条大道，因为唐家的关系，修了很多年一直没修通，人来人往很不方便，两条断头路因为唐家的房子一直接不起，现在路窄，每年都要出几次车祸。政府来了几次都没搬动。”帖子还附上了胡家房子与公路的位置图。

　　我们既为一个生命的逝去而扼腕叹息，又对政府的尴尬处境有了些许了解。然而，暴力、极端的强拆手段，使得本来有理可占的政府，成为了众矢之的。制度上的缺陷再一次以鲜血淋漓的方式暴露在公众面前。

　　针对《拆迁条例》的上书

　　12月初，北大法学院的沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安等五位教授向全国人大常委会提出《关于对<城市房屋拆迁管理条例>进行审查的建议》。《建议》对《拆迁条例》提出了质疑。质疑的核心在于，要对单位、个人合法所有的房屋及其他不动产进行拆迁，首先要政府出面对房屋及其他不动产依法进行征收并给予补偿。然而《拆迁条例》授权房屋拆迁管理部门在没有履行征收程序之前，就可给予拆迁人拆迁许可，并将补偿主体定位为拆迁人。

　　这样一来，地方政府在实际运作中退居幕后，让开发商与被拆迁人交涉，从而把补偿这一核心问题推到拆迁阶段，极易引发矛盾。从唐福珍案可以看出，由于不满政府的补偿数额，胡家才拒不拆迁。

　　之所以要区分征收与拆迁，区分主体是政府还是开发商，都是为了给被拆迁人或者说被征收人争取更大的利益。北大法学院副院长沈岿说：“《拆迁条例》在制度设计上偏向于拆迁、而不顾公共利益与商业利益的区分，导致了拆迁人(尤其是追逐利润的开发商)通常会得到地方政府的眷顾，导致了个别事件中被拆迁人受到极端不公正的对待。”

　　在五位教授的制度设计里，无公共利益则无征收，无补偿则无征收，无征收则无拆迁，无法院的强制判决则无强制拆迁。最核心的变动就是，把“征收”这一概念纳入到现行关于拆迁的法律框架之内。这一建议已经得到了国务院法制办的认可，国务院法制办正在拟定《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》草案，以取代《拆迁条例》。

　　何谓征收

　　征收这个概念为大众所熟知得益于2004年的修宪。2004年修正后的《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”加上《物权法》第42条、《城市房地产管理法》第6条的规定，要通过征收获得公民房屋的所有权，必须具备三个法定条件：

　　(1)“为了公共利益”;

　　(2)“依据法律规定的条件和程序”;

　　(3)“给予补偿”。

　　公共利益成为征收的必要前提。毫无疑问，在唐福珍一案中，为村民修路当然属于公共利益的范畴。一般认为，修建公路、铁路、机场、学校、医院、水库等公共设施都属于公共利益。但是，如果将一片土地交给开发商来发展商业，用来建商场、超市、工厂或者游乐园，算不算公共利益呢?大家或许还记得2007年重庆最牛“钉子户”拒绝拆迁引发的轩然大波。细心的读者会发现，开发商拆迁是为了建商业大楼，然而拆迁也得到了政府的许可。

　　对于何谓公共利益，沈岿表示：“确实存在模糊地带。从美国的经验看，法院在同一件事情上也会有截然相反的判决。但非常重要的一点是，政府必须在法庭上接受被征收人关于公共利益是否存在的挑战，政府必须举证证明自己的公共利益主张究竟在什么地方。”此意见已经反映给了国务院法制办。

　　沈岿进一步认为，“有些表面上看起来是出于商业利益的开发，可能会有公共利益的成分在内。我完全可以想象：一个到城镇投资建厂的大型公司，会给当地就业、税收、相关产业发展甚至环保(如果是新兴产业的话)带来巨大的好处。但这都必须以比较确凿的数据说话。”

　　每一个国家在工业化、城市化的进程中都无可避免需要征收私人土地、房屋，以进行大规模的建设。莫顿?J，霍维茨所著《美国法的变迁(1780～1860)》提到，在1780～1860美国工业化迅猛进行的时期，政府征收私人所有的土地和房屋，交给开发商建设铁路，也属于公共用途(publicuse)。要知道，当时美国的铁路完全归私人所有、由私人经营。可见，公共利益这个概念并不是一成不变的。

　　2004年，《纽约时报》说服政府用“公共利益”为由征收纽约市40～41街，建《纽约时报》新办公大楼。原居民拒绝搬迁，成为钉子户，上诉至纽约州的最高法院。但纽约高法认为那条街的建筑是“危房”(blightedproperty)，《纽约时报》建新办公大楼也属于“公共利益”范畴。

　　除了公共利益之外，补偿标准是另一个棘手的问题。《拆迁条例》规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。

　　这样原则性的规定过于粗陋，极易被人操控。唐福珍案和重庆钉子户案件的争议焦点，都是对补偿数额不满。沈岿建议，“在征收决定做出的同时，政府就提供基本的补偿标准和方案。按市场评估价来确定房屋货币补偿基准，并且要保证评估机构的中立性。是否可以考虑由评估机构的行业协会及主管部门统一列出具有较高信誉度的评估机构名单，在此名单范围内，由征收部门与被征收人协商选定。”

　　有权利则有救济，沈岿主张“如果被征收人不服，可以在这个阶段提起诉讼，诉讼过程中既可以针对公共利益问题也可以针对补偿问题，一旦法院判决支持政府决定，认为公共利益标准、合理补偿标准都得到满足，那么，政府征收决定就是合法有效的。”

　　国务院法制办于2009年12月16日召开专家研讨会讨论《征收与拆迁补偿条例》。据介绍，研讨会有六大议题：关于公共利益如何界定问题;征收决定的程序问题;补偿标准问题;拆迁的条件和程序问题;争端解决机制问题;非因公共利益需要进行补偿和拆迁问题。法制办副主任郜风涛表示，整个拆迁思维将发生“根本性变化”：政府拟专设部门负责拆迁和补偿，有望先补偿再拆迁，房主如对拆迁有异议，可提起诉讼。

　　土地和房屋的征收拆迁，是城市化的重要助推力之一。中国大规模地进行城市建设，也就是近十年的事情。对于中国而言，城市化进程远远没有结束。然而，我们不能漠视鲜血和人命换来的教训。2009年末，唐福珍自焚引发的人心震动，以北大五教授的上书以及国务院法制办的及时回应而告终。在这个寒冷的冬天，希望这个消息带给那些有恒产的人们些许温暖。