2019年中央城市工作会议内容及解读

　中央城市工作会议举行2020年基本完成棚户区改造

　　中央城市工作会议12月20日至21日在北京举行。，政治局常委李克强、张德江、俞正声、刘云山、王岐山、张高丽出席会议。

　　在会上发表重要讲话，分析城市发展面临的形势，明确做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务。李克强在讲话中论述了当前城市工作的重点，提出了做好城市工作的具体部署，并作总结讲话。

　　以人为本、科学发展、改革创新、依法治市

　　会议指出，我国城市发展已经进入新的发展时期。城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。我们要深刻认识城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用。

　　会议强调，当前和今后一个时期，我国城市工作的指导思想是：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条城市发展道路。

　　坚持人民城市为人民

　　会议指出，城市工作是一个系统工程。做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。同时，要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，立足国情，尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境，在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展持续性、宜居性。

　　培养一批懂城市、会管理的干部

　　会议强调，做好城市工作，必须加强和改善党的领导。各级党委要充分认识城市工作的重要地位和作用，主要领导要亲自抓，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。要加快培养一批懂城市、会管理的干部，用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。要全面贯彻依法治国方针，促进城市治理体系和治理能力现代化。要深入推进城市管理和执法体制改革，确保严格规范公正文明执法。

　　科学谋划城市“成长坐标”

　　会议指出，城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快实现现代化，必须抓好城市这个“火车头”，把握发展规律，推动以人的新型城镇化，发挥这一扩大内需的最大潜力，有效化解各种“城市病”。要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进“多规合一”，全面开展城市设计，完善新时期建筑方针，科学谋划城市“成长坐标”。要提升建设水平，加强城市地下和地上基础设施建设，建设海绵城市，加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造，推进城市绿色发展，提高建筑标准和工程质量，高度重视做好建筑节能。要提升管理水平，着力打造智慧城市，以实施居住证制度为抓手推动城镇常住人口基本公共服务均等化，加强城市公共管理，全面提升市民素质。推进改革创新，为城市发展提供有力的体制机制保障。

　　六大要点部署城市工作

　　城市规模要同资源环境承载能力相适应

　　第一，尊重城市发展规律。

　　城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。城市和经济发展两者相辅相成、相互促进。城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程，人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应。必须认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实做好城市工作。

　　在中西部地区培育发展一批城市群

　　第二，统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性。

　　要在《全国主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的基础上，结合实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略，明确我国城市发展空间布局、功能定位。要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。要优化提升东部城市群，在中西部地区培育发展一批城市群、区域性中心城市，促进边疆中心城市、口岸城市联动发展，让中西部地区广大群众在家门口也能分享城镇化成果。各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。要加强创新合作机制建设，构建开放高效的创新资源共享网络，以协同创新牵引城市协同发展。城市工作必须同“三农”工作一起推动，形成城乡发展一体化的新格局。

　　防止出现换一届领导、改一次规划的现象

　　第三，统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性。

　　城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，系统推进各方面工作。要综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素来制定规划。规划编制要接地气，可邀请被规划企事业单位、建设方、管理方参与其中，还应该邀请市民共同参与。要在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性、指导性，加强控制性详细规划的公开性和强制性。要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。规划经过批准后要严格执行，一茬接一茬干下去，防止出现换一届领导、改一次规划的现象。要抓住城市管理和服务这个重点，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。

　结合历史传承打造自己的城市精神

　　第四，统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性。

　　要推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。要深化城市管理体制改革，确定管理范围、权力清单、责任主体。推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。要加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革。要推进城市科技、文化等诸多领域改革，释放城市发展新动能。要加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用。要保护弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产。要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。

　　以自然为美把好山好水好风光融入城市

　　第五，统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性。

　　城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，增强城市内部布局的合理性，提升城市的通透性和微循环能力。要深化城镇住房制度改革，继续完善住房保障体系，加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造。将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据。城市建设要以自然为美，把好山好水好风光融入城市。要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山。要控制城市开发强度，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。要坚持集约发展，科学划定城市开发边界。城市交通、能源、供排水、供热、污水、垃圾处理等基础设施，要按照绿色循环低碳的理念进行规划建设。

　　鼓励企业和市民参与城市建设、管理

　　第六，统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。

　　要坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。要提高市民文明素质，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。(本组文/综合新华社)

　　亮点

　　会议强调社会和市民参与城市治理

　　盘古智库理事长、国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏认为，此次会议内容最大的亮点是推动人民城市，让社会和更多市民参与城市的管理和运作。“单纯的政府指导，已经不能让城市高质量运行就需要市民的参与。”易鹏说，最近引发关注的深圳塌方、天津爆炸、北京淹水、上海踩踏，都说明靠政府主导的管理模式走不远，问题的解决需要市民的参与。

　　会议指出，要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。

　　国家发改委城市和小城镇中心研究员、中国城市发展研究院副院长袁崇法认为，此次会议内容针对性较强，也预见到以后会比较突出的问题。今后，在社会和市民共同参与城市的治理这方面的呼声可能会越来越多。

　　袁崇法表示，虽然此前区域发展的均衡问题也有提及，但这次会议又强调了这一点，要发挥城市群的作用，在中西部培育中心城市。

　　袁崇法说，中西部城市群不是很发达，中心城市没有形成极化，辐射带动作用有限，“所以人还是要跑到沿海、直辖市等超大城市，带来大城市的负荷太重的问题。”袁崇法认为，中西部要尽快发展城市群，扶持中西部城市规模做大的同时，还要提升服务的质量，发挥作为增长极的带动作用，不至于人都全部集中在沿海。此次会议指出，让中西部地区广大群众在家门口也能分享城镇化成果。

　　解读

　　时隔37年城市工作会议为何此时“升格”?

　　自37年前全国城市工作会议召开后，今年城市工作会议升格为“中央”，受到广泛关注。

　　上海交通大学城市科学研究院院长、国家“十三五”发展规划专家委员会委员刘士林教授认为，虽然媒体一直在说“37年没开会”，但其实这些年中央牵头的会议、国务院印发的“红头”文件表明，全国性的城市政策政令颁布、资源资金配置、工作部署和推进实际上一直高频率、快节奏地进行着。

　　刘士林告诉北青报记者，2011年，国务院发布了全局性和综合性的《全国主体功能区规划》;2013年，中央召开首个城镇化工作会议;，首个《国家新型城镇化规划》发布，进行了如7大国家级城市群、5大国家中心城市等战略布局;此外，“京津冀协同发展”、“长江经济带”、“一带一路”三大国家区域战略陆续展开，新农村建设、建设美丽乡村、保护传统村落、历史文化名镇保护、农村建设规划编制等大政方针陆续出台，“可以说在空间规划和城乡建设方面是‘理念已经明确、蓝图已经绘就’。”刘士林表示，在人口方面和城市规模的划分方面，也有新的政策和实践在进行，比如不同规格城市的梯级落户政策和“3个一亿人”的任务目标已经提出，“五类七档”新标准及各种扩权县、省辖镇在一些地区已先行先试。

　　刘士林认为，时隔37年召开的“升格”城市工作会议，其实更多是一个“总动员”性质的会议。刘士林说，在经济新常态的背景下，城市建设和经济增长同步减速，城市人口、空间及政策红利逐渐减少，各种在快速发展中掩盖的问题和“后遗症”迅速浮出水面，城市内部、城市之间都有许多问题和矛盾要解决。城市是全面建成小康社会的主体，在进入全面建成小康社会决胜阶段前夕，召开一个具有全国总动员性质的会议，使不同规模的城市群、城市进一步明确主要战略目标和任务，不仅十分重要也十分及时。

　　国家发改委城市和小城镇中心研究员、中国城市发展研究院副院长袁崇法同样认为，系统性的和长远性的内容在两年前“套开”的中央城镇化工作会议上已经提出，此次会议更强调“问题导向”，是一个工作性质、任务型的会议。

　　袁崇法说，比如常住人口的市民化、农业转移人口的市民化，这些都是刚出了文件，再强调一下，另外城市基础设施的跟进，安全、救灾救援，突发事件的处理，都是目前存在的问题。

　　“推进的路径、重点目标已经部署很清楚，现在要使各方面有紧迫感，认识到其重要性，把工作部署好。”

　　背景

　　从城镇化工作会议到城市工作会议

　　2013年，中央经济工作会议期间，中央城镇化工作会议举行。两年后，同样是在中央经济工作会议期间，中央城市工作会议举行。同样是经济工作会议的套开会议，名字从“城镇化”变成“城市”，其中有何深意?

　　刘士林告诉北青报记者，新中国的城市化进程可分为三个阶段：一是自1949年至1978年缓慢而曲折的城市发展时期;二是自1978年至2000年中国城市发展逐渐恢复元气并很快踏上城市化进程的高速公路;三是自新世纪以来逐渐融入作为全球化背景下当今世界城市发展主流、以“大都市”与“城市群”为中心的都市化进程。

　　在一段时间内，中国主要一直争论的两种意见——中国走大城市发展道路，还是走小城市城镇发展道路——在城市化进程中彼此消长。刘士林说，2000年前，以国务院1989年制定的“三句话方针”——“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”为代表，城镇化派占上风。从2005年“十一五规划”开始，城市群、国家中心城市等目标逐渐进入国家战略框架，大城市发展模式开始占据上风。

　　刘士林说，由于三农问题很突出，由于大城市病频发，城镇化派有所回潮，所以在《国家新型城镇化规划》中明确为城镇化。时隔两年，经济工作会议套开会由“城镇化”变“城市”，刘士林认为，这不止是个概念的变化，也折射出中国城市化内涵和思路的一些微妙变化。

　　刘士林表示，现在重新使用城市和城市化，可以说一是对全球都市化进程的主动回应，二是限于中国城市化水平和世界发达国家相比不算高，所以选择了中间层级的城市这个表述。但从深层次看，也表明在新一轮的城市建设中，主张走“小城市和城镇发展”的一派意见重新面临着被边缘化的问题。

　　袁崇法认为，“城镇化”是中国特有的概念，在国际上普遍提的都是“城市化”，国外的城市仅有大小的区别，而无等级之分。

　　袁崇法说，把镇和城市分开会造成混乱，比如镇民和市民的户口如何划分就是问题之一，“如果提城镇化，就还是有城市和镇的区别，小城镇再小也是城市，所以更准确的应当是城市化。”

　　袁崇法告诉北青报记者，虽然现在已少提“控制大城市规模”，但大城市的承载力决定了这个调子是不会变的，现在的思路是从“堵”向“疏”转变，“中西部城市发展起来，农村富裕，公共服务搞好，就业机会增多，自然会减少向沿海大城市、北上广的涌入，人们选择的机会就多了。”